專訪環保部環境規劃買屋院副院長兼總工程師王金南:
   “首次明確排房地產污權初始分配實行有償配置”
  
  
      8月25日, 國務院辦公廳發佈《關於進一步推進排污權有償使用和SO-DIMM交易試點工作的指導意見》(以下簡稱《意見》)。
      公開資料顯示,從2007年開始,江蘇、浙江、天津、湖北、湖南、河南、山西、重慶、陝西、河北隨身碟和內蒙11個地區已經開展了排污權有償使用與交易的試點。《意見》提出,到2017年,試點地區排污權有償使用和交易制度基本建立,試點工作基本完成。
      為此,就試點的具體進展記憶體和《意見》的具體問題,本報專訪了環保部環境規劃院副院長兼總工程師王金南。
      排污權有償使用與交易是環境市場制度的創新
      《21世紀》:你如何評價《意見》的出台?
      王金南:十八屆三中全會《決定》提出,要加快生態文明制度建設,發展環保市場,推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度,建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制。因此,儘管《意見》是針對這項制度的試點,但毫無疑問,這是落實《決定》生態文明制度創新的一個重大政策實踐。同時,也是環境市場制度的重大創新,也就是運用市場經濟手段促進污染減排,建立環境容量和排放指標市場的重要創新。這項制度的推進對未來產業結構調整、環境管理轉型、環境資源市場配置、總量減排精細化管理等都將起到顯著的促進作用。
      《21世紀》:你如何評價此前的11個交易試點在排污權有償使用與交易方面的經驗和教訓?
      王金南:雖然我國自上世紀80年代就開始了排污權有償使用與交易試點探索,但這些探索多是研究項目的形式以及地方開展的個案摸索,總體上處於試點起步期和摸索期階段。隨著市場經濟環境的不斷完善,對創新利用市場經濟手段深入推進污染減排的需求越來越迫切,深入推進排污權有償使用與交易試點探索的時機已經到來。
      應該說,自2007年以後,排污權有償使用與交易才開始進入試點探索深化期,環保部與財政部先後批覆了浙江、江蘇、天津、河北、內蒙古、湖北等11個國家排污權有償使用與交易試點,希望這些省份結合各地實際情況,就排污權有償使用與交易實施的主要技術難點,政策需求和能力條件,面臨的主要問題等一系列關鍵問題進行探索,為國家出台有關政策推進制度建設提供經驗。應該說,經過這近7年來的試點,這11個試點地區取得了積極的成效,推行排污權有償使用與交易政策的效用、面臨的一系列關鍵問題基本已經摸清楚,為我國下一步深入推進排污權有償使用與交易積累了經驗,明確了方向。
      總結起來,主要有以下經驗:一是充分認識到了排污權有償使用與交易可成為深入推進總量減排的重要手段,能夠降低社會減排成本,激勵企業減排行為;二是排污權有償使用與交易必須緊密結合我國國情,結合我國的獨特的政策環境來設計,沒有照搬照抄美國以及其他國家的做法。在排污權的核定、有償使用及交易價格設計、實施時限、初始分配方式、有償取得和出讓方式、規範交易行為與政策實施範圍,以及交易管理和實施保障方面基本有了較好的認識。三是制度建設先行。試點省市區政府出台了18個法規規定,同時地方政府部門出台了73個政策性文件,這為國務院出台《意見》提供了扎實基礎。四是明晰了推行排污交易面臨的主要“瓶頸”問題,包括交易平臺、與有關政策的協調,監測監管能力、法律法規需求等。
      從地方試點的困難和教訓來看,一是配套政策和頂層設計不足,出現地方試點五花八門,規範性不足。這也是本《意見》出台的初衷和目的。二是有償使用定價方法和依據不夠清晰,特別是對排污權有償使用的年限和價格確定差異性很大。三是地方政府比較重視一級市場,也就是有償分配市場的發展,對二級市場的發育缺乏政策指導。從截至2013年底的情況來看,全國試點省市區有償使用和交易總額達39億元,其中有償使用金額20億元。四是在兩個市場中,如何平衡政府與市場的作用還有待清晰,特別是政府在這個市場中“裁判員”和“運動員”角色的問題。
      排污權有償使用和交易需要法律的進一步明晰
      《21世紀》:《意見》提出,到2017年,試點地區排污權有償使用和交易制度基本建立,試點工作基本完成。這是否意味著將在此前11個試點的基礎上,繼續開展新的試點?如果是的話,計劃在哪些地區開展試點?
      王金南:《意見》提出,希望用3年多的時間,也就是到2017年,試點地區基本能夠建立起來排污權有償使用和交易制度。這是《意見》的總體目標定位,我想《意見》出台的主要目的還是在於引導與規範試點地方,也包括引導其他非國家試點但自發開展試點嘗試的地區如何更好地開展排污權有償和交易試點探索,避免在制度建設探索過程中多走彎路,這並不意味著要繼續選擇新的地區開展試點。
      當然,會鼓勵一些試點地區視條件成熟情況擴大試點行業範圍拓展,比如NOx排污交易由火電行業擴大到工業燃煤鍋爐、水泥和鋼鐵行業等。再比如,鼓勵一些地方擴大中小流域排污權有償與交易試點範圍。當然,相比水污染物,排污權有償使用和交易,大氣污染控制領域是重點。建議在試點經驗的總結基礎上,2017年以後在全國推開,全面建立排污權有償使用和交易制度。
      《21世紀》:如何理解排污權的法律依據和性質?排污單位享有哪些權利和義務?
      王金南:《意見》主要是一個促進地方深化試點探索的政策文件,主要目的在於引導和推動試點工作,為將來試點地區可能建立排污權有償使用與交易制度提供條件,實際上並不具備法律效力。這次《環境保護法》修訂討論到這個問題,但很遺憾最終沒有寫入。
      如果要全面建立排污權有償使用與交易制度,當然需要在立法上明晰排污權的法律依據和性質。我認為對排污權的認識,要從它的權利源頭來看,實際上是由行使公權力的政府部門在滿足一定條件下,給予企業對環境容量資源或者是總量排放指標的使用權,是對環境容量資源的排他性使用權利而非所有權利,可以由國家環保行政主管部門頒發的排污許可證所確認的排污權利排污許可證等載體體現。
      政府以排污許可證等載體形式分配排污權,實際上分配的是體現污染物排放總量管制要求的環境容量資源或排放指標使用權。該權利是可以通過對環境容量資源或者排放指標這一權利客體權屬的流轉,在不同市場主體之間基於市場規則進行流通,實現環境資源的優化配置,這也類似於採礦權、土地權等。這也說明,把行政性排污權轉化為私權性排污權權利形態實現與市場機制的對接在理論上是可行的,在實踐中是可操作的。
      但是,我國目前的法律制度中並沒有關於排污權可以通過自由轉讓或交易從行政性公權力形態轉化為個人私權利形態的規定,這也是在實踐中,不少人對排污權不理解或有排斥心理,存在“企業怎麼可能具有排污的權利?”“有錢就可以購買污染的權利?”“企業排污怎麼可以是合法的?”等等疑問,這主要是因為目前國家在該方面仍存在政策法規空白,從而致使社會各界對排污權存在誤解造成的。
      因此,我建議在正在和即將修訂的《大氣污染防治法》和《水污染防治法》中,要把排污權有償使用和交易制度寫入,為這項制度提供強有力的法律基礎。
      試點暫不允許場外交易
      《21世紀》:為什麼要對試點的排污權初始分配採取有償使用而不是免費的制度?排污權有償使用費和排污費之間是什麼關係,是否存在重覆征收的問題?
      王金南:《意見》的一大亮點就是首次明確了對於試點地區排污權的初始分配實行有償配置的原則。對於排污權的初始分配,主要分為無償分配和有償獲得這兩種方式。
      國際上主要是採用行政手段無償配置,如美國的二氧化硫交易和歐盟碳排放交易。但是無償分配的排污指標很容易造成新老企業、不同排放水平企業的不公平性。並且當總量控制目標不嚴格的時候,造成排污指標無法真正體現環境資源價格。
      因此,我國隨後的實踐普遍認為排污權是具有價值的稀缺資源,排污權已經成為一些行業(如燃煤發電)企業發展的 “基本生產要素”,排污者取得排污權必須支付相應的“酬金”或者“租金”。顯而易見,如果燃煤發電企業不能獲取有限的SO2和NOx排污權指標,就不能新建燃煤電廠和投產運行發電,從而也不能獲取相應的發電經濟效益;而政府通過排污權的有償分配,真正體現了環境資源的稀缺性和“受益者付費”原則,逐漸形成環境資源價格機制。在這種制度安排下,排污權有償使用價格就是企業在特定時間和範圍下使用排污權可能獲取最大經濟收益的凈貼現值。
      而企業繳納的排污費是使用排污權指標過程產生環境外部損失成本的內部化,這與排污權有償使用價格是完全不同的。排污費體現的是“污染者付費”和“損害者付費”原則。因此,排污權有償使用費和排污費這兩種政策的目標定位不同的,也不存在重覆征收的問題。目前,有償分配的模式主要包括兩種:政府定價和拍賣。在排污權有償使用和交易制度實踐中,由於企業對於排污權市場價值普遍缺乏認識,目前各試點中政府部門普遍採用政府定價方式進行排污權的有償分配。
      《21世紀》:排污權交易是否只能在交易所內交易,是否允許場外交易?
      王金南:作為一種交易行為,其合法、合規性應該得到充分保障,因此,在近期的話,應主要是在交易所內開展交易,還不太可能成為一種全市場化的交易產品。目前主要是由政府有關部門推動建立的排污交易所,對於社會上以提供交易服務的第三方中介服務機構來說,在目前的政策環境下,還難以運營起來。
      主要是不掌握收儲排污配額指標的權利,而且在當前的試點階段,排污權交易的二級市場還未真正發育建立起來,企業沒有進入第三方機構進行交易的動機。總體上,由於目前大部分的試點工作還遠未到此階段,場外交易環境金額基礎平臺不具備,因此,還不允許場外交易。當然,對一些試點開展較好和市場經濟發育較好的地方,也可以開展一些場外交易試點。
      建議制定排污權有償使用和交易技術指南
      《21世紀》:《意見》提出,火電企業原則上不得與其他行業企業進行涉及大氣污染物的排污權交易。此前,環保部與財政部組織起草了電力行業主要污染物有償使用與交易的辦法,那麼這個辦法還計划出台嗎? 之前起草的COD排污權交易技術指南還出嗎?
      王金南:《意見》提出火電企業原則上不得與其他行業企業進行涉及大氣污染物的排污權交易,主要是考慮到火電行業排放的大氣污染物主要是通過遠距離輸送和大氣化學反應等導致酸雨和區域性PM2.5污染等大氣污染問題,而低矮面源影響的主要是局地環境空氣質量。鑒於高架源與低架源對環境影響機理、方式的顯著差異,《意見》提出火電等高架源原則上不能與低架源進行大氣污染物排污權交易,這也是確保不出現空氣污染“熱點”的一種制度保障。
      儘管早幾年在我們研究提出《電力行業主要污染物有償使用與交易的辦法》,但是由於多方面原因,一直沒有出台。從目前推進排污權有償使用及交易的方式看,不再分行業、分要素,因此,是否就專門火電行業出台有關辦法,還難以定論。但為了有效指導大氣污染和水污染排污權有償使用和交易,在試點的基礎上,可以分別制定大氣污染和水污染排污權有償使用和交易技術指南。
      《21世紀》:在此前的排污權交易試點中,不少地方存在排污單位“惜售”的問題,因此出現了有價無市的現象。但是《意見》對此並沒有提出針對性措施。
      王金南:從各地試點進展來看,惜售造成了二級交易市場流動性差,這主要有兩方面的原因,一是企業減排潛力小使其不願意出售其排污權,而是儲備擴大產能自用,或者“升值”。二是,試點政策不確定性,排污權所有方對市場預期不明朗,也造成排污單位存在“惜售”現象。特別是對於東部地區,如浙江、江蘇太湖流域的企業而言,由於環境準入機制非常嚴格,總量管制日益嚴格,排污權指標一旦出讓,在將來擴大生產時若需要更多的排污權指標則難以獲得。企業在心理上往往認為唯有盡可能多地占有可用於支持生產的排污權指標,才能夠避免因缺少排污權指標而導致無法進一步增加產量難以實現的情形。即更傾向於將未使用的排污權閑置,而並非通過交易出讓給其他排污單位,或參與政府回購。如何有效解決惜售問題,關係到二級市場的真正建立,目前意見對此並沒有提出針對性措施,這是我國排污權交易下一步深入探索需要解決的重點問題。
      《21世紀》:此前,環保部計劃籌建國家排污權交易中心,那麼這一中心的籌建進展如何?
      王金南:之前環保部計劃籌建國家排污權交易中心,當時考慮交易中心的定位是建設成為我國排污交易管理決策的技術支持中心,提升我國推進排污交易的支撐能力水平。但是,由於籌建過程涉及到新設機構審批、設備經費投入等多方面問題,沒有取得突破。建議隨著這項制度的逐步建立,有關部門拓寬環境市場範圍,加快國家環境交易中心建設,在國家層面上更好地指導、支撐、推進我國排污權有償使用與交易工作。(記者 王爾德)   (原標題:首次明確排污權初始分配實行有償配置)
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